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引言
综合保税区作为国际贸易、产业合作的重要平台，长期发挥着开放型经济窗口、国内外经济循环衔接点的特殊功能。根据海关总署最新信息，截至2023年4月底，我国已经批准设立海关特殊监管区域（以下简称“特殊区域”）167个，其中综合保税区153个。
进入“十四五”时期，国际形势深刻变化，构建“双循环”新发展格局成为国家重大战略部署，对综合保税区的高水平开放和高质量发展提出了新要求，即从传统的“国际要素接口”向“开放经济枢纽”转型。未来，如何着眼新一轮国际产业转移、国际创新要素竞争，聚焦特色定位和禀赋优势，主动谋划战略升级，建设成为开放度更高、综合营商成本更低、国际创新要素吸引力更强、辐射带动更广的开放型经济枢纽，已成为全国各地综合保税区亟待思考的问题。
01什么是综合保税区
综合保税区（以下简称综保区）不同于一般产业园区的概念，是一个具有中国特色的专有名词，是与保税区、出口加工区、保税港区、跨境工业园区、保税物流中心等名词相并列的特殊经济园区的代称。具体而言，综保区是国务院批准的，设立在内陆地区，具有保税港区功能的海关特殊监管区域，是我国除自由贸易试验区之外，开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、海关手续最简化的特殊开放区域。
综保区的政策优势，核心在于“境内关外”的身份，可实现“保税免税”和“入区退税”。除此之外，在税收管理方面，基于封闭围网的监管条件，海关对综保区实行较为宽松的监管制度，如区内货物可以自由流转、区内企业可以利用监管期限内的免税设备接收区外企业委托开展加工业务，区内货物不设存储期限（法律法规另有规定除外）等。
图表1：综合保税区基本政策
来源：火石创造根据公开资料整理
02
我国综合保税区发展历程
自2006年12月苏州工业园综保区批准设立以来，我国综合保税区已经走过了17年的发展历程，通过对全国综保区发展规模、历史以及相关政策规范等方面进行分析，大致将国内综保区发展分为三个阶段：
第一阶段（2006—2011年）：局部地区先行先试探索期。随着我国对外开放的不断深入，对海关特殊监管区域的综合性和开放度要求日益提升。2006年12月，苏州工业园综合保税区正式获批，这是中国第一个综合保税区，和保税港区享有相同的政策优势。在这个时期，中国积极参与经济全球化并逐渐发展为世界工厂，综合保税区的布局也主要集中在沿边沿江沿海一带，主要以保税加工为产业发展方向。
第二阶段（2012—2018年）：快速发展的成长期。随着我国对外贸易蓬勃发展，2012-2018年期间综保区布局开始往内陆延伸，且业态也逐步由单一的保税加工向物流与服务等多元业态转变，全国综保区迈入了快速发展的成长期。截至2018年底全国综保区增至65家，进出口总额达2.3万亿元，占全国外贸总额的7.5%。
第三阶段（2019~至今）：高质量创新发展的腾飞期。2019年1月，国务院在《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》中提出了“四个坚持”的基本原则和打造“五个中心”的发展目标，综合保税区将在海关特殊区域高水平开放高质量发展中扮演更加重要的角色。2022年1月1日，《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》正式发布，自2022年4月1日起施行。这将有力提升综合保税区管理的规范化、法制化水平，进一步优化综合保税区营商环境，进一步促进综合保税区高水平开放和高质量发展。全国综保区进入到了高质量创新发展的新阶段，综合保税区开放平台地位与作用也愈发突出。
03
新时期综合保税区面临的发展困境
一是在国际环境复杂严峻背景下，如何保持贸易良好增长态势。当前，世界经济面临着严峻挑战，这些挑战既有保护主义和逆全球化的潮流对世界经济的冲击;也有地缘政治危机对世界经济的负面影响。据海关总署数据显示，2022年我国153个综合保税区总出口额为37061.44亿元，累计同比增长了14.2%，占进出口总额比重为56.46%，贸易差值为8479.71亿元，呈现贸易顺差状态。虽然我国外贸出现巨大反弹和逆势增长，但背后存在去年基数较低、海外生产能力尚未恢复等因素，未来外贸发展仍具有较大的不确定性。综保区如何应对外部环境影响带来的挑战、创造新的经济增长点，成为下阶段需重点考虑的问题。
图表2：2015-2022年综合保税区进出口总额
来源：火石创造根据公开资料整理
二是在全国综保区竞争激烈格局下，如何突出差异化定位。当前我国153个综保区，分布于全国80多个城市，其中北京、上海、天津、武汉、成都、深圳等22个城市综保区数量达2家及以上，苏州地区综保区数量高达7家。且这些综合保税区的设立，通常与区域的交通物流枢纽建设密切相关，其中陆港型、港口型、生产服务型、商贸服务型等综合保税区占比约为60%。这就导致同一城市不同综保区，以及不同城市相似区位条件、产业基础的综保区难以避免出现同质化竞争问题，产业同质化现象普遍存在。因此，如何围绕综合保税区及其腹地产业特性，找准自身发展特点和产业定位，已成为其实现高质量差异化发展的题中之义。
三是在“保税+”业态模式创新情况下，如何提升监管服务效能。随着综保区“21条”的落地见效，切实释放政策红利,推动综合保税区的功能拓展和业态延伸，新业态、新模式不断涌现。与此同时，我国大部分仍然面临制度性成本高、通关流程繁琐、海关检查环节多等问题，阻碍了产业要素自由流动和规模聚集，使得综合保税区的招商相较于普通产业园区而言难度更高。例如，部分综保区在采取与区外加工贸易同样的账册管理、后续稽核查等监管措施外,区内还实施报关单查验、核放单检查等卡口监管,无形中大幅增加了企业的贸易成本。因此，随着综合保税区新场景、新业态、新模式的不断发展，如何持续改进监管方式和制度以适应双向开放、产业升级发展新要求，是综保区实现高质量高效率发展需要面对的现实问题。
图表3：综保区产业功能及业务模式
来源：火石创造根据公开资料整理
04
综合保税区开放型经济发展新思路
第一，产业结构创新。随着政策利好和传统产业升级双重驱动，结合腹地产业基础，选择高附加值、高技术的创新型产业将是综合保税区产业选择的重要方向。例如空港型综合保税区，通常与枢纽机场紧密衔接，国际货站、航空口岸、指定监管场地等开放功能为综保区产业引入和发展壮大提供了重要的基础支撑，要充分利用一体化大通关、区港联动等模式提高保税功能区和口岸功能区业务协同效率和联动水平，依托丰富的指定监管场地类型和高效的口岸通关流程培育冷链物流、供应链管理、电子信息、生物医药、航空维修租赁、跨境电商等具有特色的适空产业集群。
第二，监管模式创新。基于综保区由对外开放向双向开放转型的新定位，创新便利化监管政策成为吸引企业入驻综保区的必要举措，应在强化监管方式数字化提升的同时，加强制度创新，有效支撑国内外双循环新格局建设。一方面，加强对拟招商产业领域的监管、税收优惠、海关账册、配额等内容的研究，真正从企业角度出发思考问题，挖掘企业真实需求，充分落地那些能够帮助到企业的便利化监管政策；另一方面，要加强与自贸区、跨境电商综试区等开放平台和政策充分衔接，推动自贸区制度创新成果复制推广，探索综保区与自贸区产业融合发展，跨境业务互相联动，最大程度地发挥政策叠加优势，塑造综合保税区竞争优势。
第三，招商路径创新。产业链招商作为近年来招商引资的常规做法，已经广泛应用在各类产业园区的招商过程中。但由于各地实际情况不同，一部分地方更加注重企业的品牌效应以带动其他企业入驻，另一方部分注重企业的规模效应和关联效应，以形成产业链聚集，继而获得更多的产值和税收。综合保税区由于发展空间有限，通常在5平方公里以内，因此更应聚焦“国内、国际”两个市场，充分利用“进口、出口”两个通道，立足区域重点开放型产业的发展实际，以建链、补链、强链为指引，做好产业链研究、编制产业链图谱、绘制产业链招商地图，做到精准招商。
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作者|火石创造 马慧佳
