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日本产业政策研究笔记(长篇连载1-2-2) | 贾新光汽车评论

贾新光汽车评论 2022-04-06 13:56 发文

第一篇 | 密涅瓦的鸱鸺在薄暮中起飞

第二章  日本的产业政策研讨会

信息,产业政策的重要作用

小宫认为:“无论在战后日本的产业政策体系中存在什么缺陷,不可否定的是:它都是收集、交换和传播与产业有关的信息的非常有效的手段。政府的官员、产业界人士、政府金融机构和民间银行的人士集中到一起,共同探讨产业面临的问题,交换关于新技术和国内外市场的信息。政府、产业界、金融界的权威人士在审议会、调査会上集会,较低一级的人土则在那些小委员会和非正式的会议上集会。关于产业各领域的信息,恐怕日本比一般国家更丰富,更容易得到。如果把日本的产业体系看作一种信息交换系统,姑且不说产业政策的具体政策措施直接和间接地带来多大经济效果,产业政策体系也许是使战后日本产业获得高速发展的最重要的因素。”

各种政府审议会和研究会、制订长期经济计划、提出社会经济发展设想等,都发挥了对私营企业的活动有效地传达有价值的信息的作用,是应当加以肯定的。这些组织和计划本身并没有被作为政策手段。它只是制定其他政策手段并为之立法所必需的政治手段而已。尽管如此,事后至少各个企业还可以通过这些审议会,了解其他产业或企业的未来趋势,从而对前景做出明确的预判;根据各种政府计划,能够了解政府对经济的预测,对政府将来可能采取的政策做出推断,这些都可以有效地完善价格机制,尤其是弥补信息方面的局限性。由于许多民间企业的人士参加了审议会,若政府对产业活动的干预倾向与市场经济的发展方向不同,就可以期待审议会对此发挥“制动器”的作用。

产业政策会提供两类信息,第一类是环境信息,指与各种外生性环境条件资源的赋有量、生产技术、消费者的偏好、狭义的环境等参数有关的信息。第二类是市场信息。所谓“环境信息”,是市场上其它的经济主体将采取何种行动的有关信息。

在理想的完全竞争型市场中,通过价格自动传递环境信息,在这种条件下实现的资源分配就成为帕累托效率最佳状态。但是,在现实的经济中,多数市场是寡头垄断或垄断竞争性的,只靠价格不能传递全部信息,或者信息传递不及时。对企业来说,在许多场合,需求量和需求函数等有关参数,是比价格更重要的信息,为了了解有关这些参数的信息需要付出代价。所以,只有在预计得到的利益可能超过付出的代价时,各经济主体才想取得这些信息。因此,可能出现即使事后利益超过代价也没有事前获取这种信息的积极性的情况。

产业政策的作用之一,是针对这种信息的不全面性,由政府帮助向经济主体传递正确的信息。如果说产业结构审议会等政府的审议会、调査会、委员会和各种经济计划有积极作用,那么其理由之一大概就是为经济主体传递了必要的信息。依靠这些制度,民间的经济主体或许能得到尚未认识到其重要性的信息,或者是明知对自己是重要的,但从代价方面考虑又不想获得的信息。

从政府提供交换信息场所的作用来看,更为重要的是传递市场信息和排除市场的不确实性。在价格具有伸缩性的完全竞争型市场中,不存在市场的不确实性问题。因为在这样的市场中,价格传递了选择最佳行动所必需的全部信息,不需要知道其他经济主体采取什么样的行动。但是,从寡头垄断竞争市场和垄断竞争市场来看,企业在那里确定最佳行动时,对其他企业采取什么样的行动,或其他企业对自己的行动将作出什么样的反应进行预测是极为重要的。考虑到这种经济主体间的相互依赖性,通过排除市场的不确实性,使整个经济朝着理想的方向分配资源的可能性是存在的。

通过审议会等场合,政府、企业与其他企业复交换有关将来的生产、投资、价格等方面的计划,传递了市场信息,从而可以使市场的不确实性减少。特别是由于寡头垄断企业间的相互依赖性,个别企业根据私人利益行事,出现了不理想的生产过少和投资过多时,政府在这方面的作用就更加重要。

必须注意的是,在现实的日本,帮助一种产业内的企业之间传递信息,结果往往会促进企业间的协调行动。

与信息问题有关的另一个重要论点是所谓“引导作用”。例如,政府通过开发银行等向某种产业货款,因而使以前不想提供贷款的民间银行也决心贷款的现象就是如此。与单纯的传递信息不同,政府为了实际以贷款的形式负担费用,政府优待乃至保护那个行业的信息更为可靠,因而也就具有相应的实际作用。如果存在产业的装置成本和资本市场不完备的问题,那么数量有限的政府货款也许会大大改变那个行业的私人收益率。另外,有关企业决策的内部组织问题,即政府向某个行业贷款的事实,使民间金融机构内部决定向该行业贷款比较容易。

审议会在战后的日本,各省厅在确定有关政策方面的重要事项时,主要是向由民间人士(包括退职官员)组成的审议会或调査会提出咨询,然后根据提出的答询报告决定政策。现在这种“审议会方式”已逐渐固定下来。以通产省为例,1970年就有27个审议会和调査会,它们分别就各个问题回答通产大臣的咨询。其中,有15个审议会是专为研究产业政策问题而设立的。产业结构审议会负责全面研究产业政策,另外,还设有分别负责研究机械工业、石油采矿业煤炭矿业、振兴电子信息处理、飞机工业、综合能源等各个领域的政策审议会和调査会。

这些审议会和调査会的委员,由通产大臣任命(大体上是选用那些通产省认为合适的人物),其中,多数是行业的领导人、财界人士和退职官员,还有极少数学者(大学教授)和新闻界人士(报社记者等)及其它人士。在管辖审议会的省厅方面,存在着企图任意操纵审议会的倾向,因此,审议会有时便被批评为只不过是棵“隐身草”。但是,在关系到行业或行业中各企业的切身利益的问题上,代表这种利益的委员们也会阐述其强硬的主张,因此,业务官员们并非经常能够一意孤行。在这类问题上,勿宁说,审议会具有浓厚的协调有关方面利害种突场所的色彩。这样,在审议会获得通过的审议事项,以后,至少在有关行业中能够顺利实施。在这个意义上,也可以说审议会方式是战后日本民主主义的一个具体表现形式。

在审议会的作用当中,应当重视的是交换信息和互相说服这两个方面。关于这一点,我在拙著中曾经谈到:不管战后日本的产业政策体系中存在着何种缺陷,审议会都是收集、交换和传播有关产业信息的非常有效的手段,从这方面来看,也可以说它为日本经济的发展,作出了很大贡献。

关于“不正当竞争”

《日本的产业政策》也讨论了若干产业政策的概念。

日本政府关于产业内部组织的一贯指导思想,就是防止不当竞争”。《日本的产业政策》认为,从经济理论的角度看,这些关于不当竞争的危害和应当釆取对策的必要性的论述,大多不够明确。他们对于“不当竞争”这一概念的含义几乎没有作出任何明确的说明。

通产省在60年代提出建立“新产业秩序”的改革措施时,认为过度竞争是由于企业规模过小和间接融资方式引起的“非有效竞争”。规模过小与过度竞争互为因果,间接融资方式使得银行对系列企业的贷款竞争提高了企业投资的积极性,反过来又增强了企业对银行的依赖程度,形成了恶性循环,从而造成了过度竞争状态。

根据小宫隆太郎的定义,过度竞争是指这样一种状态:某个产业由于进入的企业过多,已经使许多企业甚至全行业处于低利润甚至是负利润的状态,但是生产要素和企业仍无法从这个行业中退出,使全行业的低利润甚至负利润状态长期地持续下去。

两角良彦在《产业政策的理论》一书中写道,“通过竞争,如果国民经济受到的损失比得到的利益还大,那么,这种竞争就是不当竞争”。这是不当竞争论者,就不当竞争这一概念下的少数定义之一,《日本的产业政策》认为,这仍然没有超出在语言上对“不当”一词进行同义反复的范围,而且,所谓国民经济的利益、损失等概念也很模糊,很难说它具有分析性的实质内容。

《日本的产业政策》认为:关于怎样把握“不当竞争”现象的问题,在经济学者之间有各种意见,本书各章的执笔者之间也有不同见解。但是,概括说来,经济学者、特别是专门研究产业组织的学者,对此概念在分析问题上的有用性均持否定态度,对于业务官员根据这一概念提出的各种主张也持怀疑甚至是批判的态度。

《日本的产业政策》认为,主管部门实行的“防止不当竞争”和行业改组并未取得很大成功,没有明显的效果。例如,人们常常举出一个实例:通产省曾想把汽车厂家合并为一个公司,继而又改为两家,后来又想至少集中到三家,但结果均未实现。直到今天,日本仅独立的(不属于国内其它公司系列之内的)轿车工厂就有七家。在战后的日本,许多行业都展开了活跃的竞争,通过这些激烈的竞争,出现了企业的兴盛和衰亡。而正是这种活跃的竞争,成了日本经济活力的重要源泉。

到了20世纪60年代,日本的汽车产业已具有了相当规模。面对汽车业快速发展的局面,通产省将汽车工业列为“有必要加强国际竞争力的产业”。但是,通产省对当时汽车工业发展的状况不满意,认为包括汽车工业在内的当时的日本产业,普遍存在着两大特征:“规模过小性”和“竞争不当性”,企业的规模小于欧美各国,企业之间的竞争过于激烈。为了排除不当竞争,通产省要建立“有效竞争”的产业秩序,1961年通产省对汽车工业提出了“集团化设想”,准备将当时的8家汽车制造厂分别组建成大批量生产、小型车生产、特种车三个生产集团,而且,同时禁止其他企业再进入汽车行业。

这个“集团化”设想遭到了汽车企业的强烈反对。当时,制造摩托车的本田正在准备进入汽车产业,虽然本田在摩托车领域取得了巨大的成功,但通产省的官员并不相信本田有生产汽车的能力。在他们设计的产业政策中,有资格生产汽车的公司并不包括本田。本田宗一郎斥责通产省官员:“政府工作人员本来应该是以维护公共利益为天职,可是现在变成了人们开拓新事业的障碍物。”“你们想要像控制自动机器那样控制我的企业,那就请你们当我的股东。对我这个公司有发言权的人,那只有本公司的股东,等到你们入股以后,我们再听你们的话不好吗?”“通产省不能造车,却能制服我们。”

为了能够抢在产业政策通过之前进入汽车产业,本田宗一郎加快了原有的步伐,于1963年向市场推出了第一款微型汽车,并从此在汽车市场中站稳了脚跟。现在,本田已成为日本第三大汽车公司,产品行销全世界。而由于受到企业的普遍反对和抵制,通产省后来不得不宣布放弃“集团化设想”。

虽然本田成功地进入了汽车产业,并取得了非凡的成功,但在抵制通产省的过程中,本田还是付出了很大的代价。可以想象,对于一个尚不具备超级实力的企业来说,与政府官员的意志对抗是一件多么困难、需要付出多少额外成本的事情。本田宗一郎曾经说过:“假如没有通产省的阻碍,我们还会取得更大的成功。”

虽然禁止垄断政策基本上是软弱的,主管部门抑制竞争的倾向比较强,但是,企图保持长幼有序的政策并未取得成功,而竞争却是活跃的。主要原因是,尽管政府主管部门、行业中的大企业以及在审议会、调査会中处于领导地位的人们,都希望抑制竞争和改组产业,但在行业中处于下层的企业、新加入行业的企业以及作为它们后台的银行和共它有关行业,则一般都不希望政府进行政策性干预和改组。下层企业总是在寻找机会争上层企业已有的市场占有率,而需求方面的行业也希望实行竞争性的体制。经济学家们关于要促进竞争的

中国学者曹建海在《过度竞争论》一文中,为过度竞争下了一个较为全面的定义。他认为,过度竞争是指“由于竞争过程内生或外部因素的作用,主要发生于非集中型或较高固定成本的寡头市场结构等退出壁垒较高的纯粹产业中企业数目过多、产业过度供给和过剩生产能力现象严重,产业内的企业为维持生存,不得不竭尽一切竞争手段将产品价格降低到接近或低于平均成本的水平,使整个产业中的企业和劳动力等潜在可流动资源限于只能获得远低于社会的平均回报和工资水平的窘境而又不能顺利从该产业退出的非均衡的状况。”

退出壁垒(退出障碍),是指企业在退出某个行业时所遇到的困难和要付出的代价。企业在市场前景不好、经营业绩不佳时意欲退出该产业(市场),但由于各种因素的阻挠,资源不能顺利转移出去。退出壁垒有两种,即破产时的退出(被动或强制)和向其他产业转移(主动或自觉)时的退出。

形成退出壁垒的因素主要有:

(1)由埋没费用形成的退出壁垒。企业投资后形成的固定资产,由于特定产品的生产和销售而变得特殊化,形成专用性资产。在很多情况下不容易将专用性很强的固定资产转卖给他人或其他企业。当企业退出某一产业时,不得不放弃一部分设备,这些设备的价值就不能全部收回或完全不能收回。这部分不能收回的费用叫做埋没费用或沉没成本,它是企业退出产业时的一种损失,也就构成了企业退出时的障碍。埋没费用越大,退出越难,损失也越大。

(2)解雇费用形成的退出壁垒。在大多数情况下,企业退出某一产业时要给解雇工人支付退职金和解雇工资。有时为了让工人改行,还需要支付培训费用和行政费用。这些费用是企业退出某一产业时需要付出的代价,也构成了退出壁垒。

(3)固定成本形成的退出壁垒。主要包括:如果企业准备退出,撕毁原本订立的购买原材料及推销产品的长期合同会被罚款,企业必须支付违约成本;企业的退出会影响职工的情绪,生产能力下降,财务状况容易恶化;退出表明企业没有发展前景,增加了企业转移出去后的融资困难,使企业的信用等级降低,提高了融资成本,等等。

(4)结合生产形成的退出壁垒。结合生产在许多产业中存在,例如,在石油精炼产业中,从汽油到轻油、煤油、重油等多种油品都使用石油作原料进行结合生产。现在即使重油的市场需求显著下降,但降低重油的产量却有限度。这样,在结合生产的产业,即使一部分市场需求下降,但作为结合生产结果的一部分要单独退出是相当困难的。

(5)政策、法规形成的退出壁垒。政府为了一定的目的,往往通过制订政策和法规来限制生产某些产品的企业从产业内退出。例如在电力、邮电、煤气等提供公共产品的产业中,各国政府都制订相应的政策和法规来限制企业的退出。

市场退出壁垒高,与政府直接充当经济活动的参与者有关。主管部门的行为类型在日本,负责掌管某种产业的主管部门中存在着一种强烈的倾向,即总是希望自己主管的民间产业秩序井然,不出现任何混乱。害怕出现不当竞争的概念,是与“长幼有序”的儒教观念紧密联系在一起的,即:对这些主管部门来说,本行业由极少数企业组成,它们之间的地位顺序(如销售额、利润、职工人数等)固定,其市场占有率也基本不动的状态是最理想的。这是因为,如竞争很激烈,就会出现因倒闭等造成的“负伤者”,而这些负伤者”及受其牵累的第三者就会要求政府给予某种援助,主管部门将为收拾残局而大伤脑筋,而国会和新闻界也会来追究产业界混乱和政府指导监督不力的责任。

这样,在各主管部门中都存在着希望保持分明的“长幼秩序”的强烈倾向。他们希望维持各个企业都能持续地获得一定利润的稳定秩序,而不希望出现引起产业界混乱的“不当竞争”,甚至是一般竞争。而且,为了不使自己监督下的企业陷入经营困难,并使这些企业有获得利润的保证,只要有可能,政府就采取各种措施,设法不使日本的产业界因外国企业进入日本或进口外国产品而受到威胁。

《日本的产业政策》指出:如果联系日本的行业内调整政策来研究“过度竞争”,就会发现一个迄今曾有意识地避开的非常重要的论点。这个论点就是:在日本,人们所说的“过度竞争”正是因为用产业政策进行干预才发生的现象!如果这个论点是正确的,那么想在排除“过度竞争”的名义下使对行业内调整的行政干预合法化的企图,就显然难免被指责为本末倒置。

按照这种中心意思,有两个具有共性的不同的论点。第一是中村隆英指出的“产业政策的如同‘山中小房(为登山者安全而建造的房屋)’一样的机能”。即日本企业之所以能在同行业内部争夺地盘,并由于超出自有资本能力进行投资而实现了整个行业的高速发展,是因为在行业中存在着一种期待感,即认为一旦生产过剩,利润率急剧减少而使整个行业陷于困境,政府就会用“行政指导”给予救济。

第二个论点是小宫反复强调的:设备投资的“过度竞争”,正是政府实行“某些配额制”的结果。根据这种观点,设备投资的过度竞争是由于以下原因发生的:在可以用简单的指标表示生产设备能力的产业,由于是通过与现有能力相适应的配额制进行的行政审批的,对超出从市场状况来看是妥当而且合理限度的设备扩充来说是一种刺激。

证明或证实这种论点的合理性是困难的。但是,这里表明的看法,的确为研究市场经济中的产业政策干预的意义和效果提供了非常重要的观点。

产业内部调整

在关于战后日本产业政策的文献中频繁出现过“生产调整”、“价格调整”、“设备(投资)调整”等名词,它适用的产业范围很广,《日本的产业政策》认为可以把这种形态的“政策”看作产业政策”的典型形态或代表形态。

“产业内调整”一直被认为是产业政策的中心部分,也是有关战后日本经济政策争论的重点之一。但作为产业政策的“产业内调整”而实施的内容,事实上“虽然报纸时常零星报道过不少信息,但对整个产业政策体系,却很少加以明确说明,一般不为人所知的情况颇多。

关于政府的干预是否要有法律依据,特别是在什么情况下行政指导需要法律依据这一问题,至今仍有争议。但是,作为产业政策的“产业内调整”,几乎无一例外,都是以没有直接法律依据的行政指导方式进行的,人们也似乎没有意识到上述有关争议。因此,实际上从不公布“指导”的内容,也未必存有记录。一般来说,外部人是不可能了解“指导”内容的。

在行政管理厅的《关于行政指导的调查研究报告书》(1981年版)中,对合成纤维工业进行生产调整的说明是,“所谓需求展望方式,是政府机构提出生产指标,企业以此为基准制定各种生产计划,然后提交政府机构的生产调整方式”。政府的报告认为“从实际成绩看,政府提出的指标与企业制定的计划没有很大出入,这一方式是有效的”,并指出其理由是“政府机构在供求展望阶段,与作为行业团体的供求协议会进行了协商”,同时“企业本身也明白生产过剩的结果,是导致自我灭亡,所以在生产上比较谨慎”。

《日本的产业政策》认为,这个说明是不充分的。如果“没有出入”的理由仅仅是上述的说明,那么就是政府不干预时的企业和整个产业的活动产生的结果没有很大不同,这样就难以理解和评价“这一方式有效”的意义了。首先要根据事实了解的是“没有出入”是不是事实,“有出入”时,政府以什么方式进行了干预,“没有出入”时,政府又在其过程中起了什么作用。

为了进行行政指导,主管部门主要是通过行业团体与企业进行接触。“从产业方面的观点看,…行业团体的主要作用,是说服主管部门,采用对本产业有利的政策;从政府主管部门的观点看,行业团体及其成员企业,应协助主管部门实施产业政策,说服产业内不顺从或持有不同意见的成员。”政府报告中评价说“事业者团体在使通产省的行政指导产生实效方面起了非常大的作用”。

在生产调整中,当企业之间的意见“不一致”时,若置之不理就将导致“生产过剩”,这时就需要政府发挥作用进行干预。届时政府作为公平而有权威的调节者”必须说服企业并得到企业的“理解和同意”。但政府并不一定总是取得成功,取得成功的最低必要条件是经常保持整体的平衡”。政府在发挥上述作用过程中被允许酌情处理的活动范围并不是很大的。

一般认为,企业会服从“行政指导”,政府的报告论述了其理由,但必须注意的是上述“指导”内容的性质。

《日本的产业政策》以高速发展时期的钢铁工业为主要探讨对象。要通过政府的切实干预,有效地进行“产业内调整”,需要该产业具备下面与结成强有力的卡特尔所需要的条件相同的条件:

①企业数量不多。

②产品无差别。

③生产设备的规模,可以用月产多少万吨这种简单的指标明确地表示出来。

④行业团体的历史长,具有以团体进行各种活动的传统,团体或者政府通过这个组织进行过“产业内调整”。

钢铁工业具备上述所有条件。战后,钢铁工业始终是产业政策(特别是优惠措施)的对象,但政府对它却没有象对炼油和石油化学工业那样拥有强大的权限,对它所实施的产业政策,更接近典型的“行政指导产业政策”。

公开销售制是钢铁工业“生产调整”和“价格调整”的象征。公开销售制的主要内容是:

(1)各厂家应以通产省指示的生产指标为基准,每月向通产省报告各类产品预定的销售量。

(2)各厂家在一定场所同时销售钢铁产品,与批发商决定交易量。各厂家要以各自提交通产省的“自我制约的价格”为销售价格。

(3)厂家在交易完了后,要将不同产品及与不同批发商的成交数量详细上报通产省,然后将数据汇总发表。销售剩余部分也要向通产省详细报告。

(4)厂家可根据产品种类、不同公司任意选择批发商,只通过其商社进行销售。

(5)销售剩余的产品,以另定的价格,由有负担能力的批发商买下,并把剩余的量作为下个月减少生产的指标。

(6)对违反通产省所指导的生产限额和适当销售价格的厂家,通产省将采取适当制裁措施。

(7)各厂家要以总经理的名义向通产省提交严格遵守包括上述内容的“钢铁市场情况对策纲要”的保证书,另外还要设置监督委员会,以便监督。

《日本的产业政策》表示,上述关于公开销售制的解释是很不充分的。上述说明给人的印象是,通产省作为发挥控制机构机能的政策机构,在上述方面进行了强有力的干预。但我们的结论却与此相距甚远。下述两点尤为重要:

(1)“通产省所指导的生产限量和适当销售价格”是由谁、怎样决定的?

(2)所谓“对违反(生产限量及销售价格)的厂家,通产省采取适当制裁措施”,其“制裁措施”的内容是什么?实际上是否采取过?

公开销售制实际发挥作用的时间虽不长(1958年6月~1962年12月),但其内容却多次发生变化。调整的方法是,“以自主调整为基本手段”,通产省设定上限价格和下限价格”,如各厂家的申报价格在上限之上,则通过行政指导使其不要超过上限,“如果价格在下限价格以下,可以进行生产调节”。上限价格是现在厂家的申报价格,下限价格是从现在厂家的申报价格中减去2000日元或4000日元以后的价格,但在“成本显著上升或下降时,将立即进行调整”。而且“要维持申报价格,如果不会进行生产调节,要把数字上报通产省。通产省把生产指标分别通知各公司。各公司要提交严守通产省指示数量的保证书。

如果说通产省进行了政策干预,那是为防止出现不遵守“生产限量和适当销售价格”的厂家或纠正已经发生的违章行为而进行的积极干预。要从这个观点进行探讨的是对违章厂家,通产省采取适当制裁措施”的实际状况,到了1962年就清楚了。

当时作为代替萧条卡特尔而制订的这个制度,由于国内需求的扩大和美国钢铁工业的罢工运动,“基本顺利地达到了目的”。但进入紧缩银根时期后,情况却发生了变化。

1961年中,由于钢铁生产能力的急剧增大,薄板的市场价格大大低于公开销售价格,一直没有回升的征兆,钢铁市场的形势十分严峻。人们对此开始表示不满。在7~9月间,为恢复市场情况曾作过一系列的努力,把7~9月的钢锭生产比上年同期减少20%,“7月17日、18日封闭平炉”。“十家高炉公司以外厂家的产品全部通过批发商购买”。10月以后又做出进一步的努力,但都没能得到预期效果。此时公开销售制实质上已经崩溃。

通过这一过程,我们可以发现因应该实施的制度没能实施而发出的叹息声。这种叹息在1961年末就开始出现,稻山加宽说:“各厂家费那么大的气力制订出来的市场情况对策没能奏效,其原因是多方面的,我认为最大原因之一是应该实施的制度没有如期实施。这是我们的耻辱。”

在一份报告中有如下的记述:“为使厂家切实遵守通产省指示的厚钢板、中型钢板产量指标,从1月开始通产省就进行了行政指导,内容是由减产监督委员会监督各厂的生产。”报告又说,“到7月23日以后决定向各厂派遣常驻监督员,监督钢锭及厚板、中型、线材等各种产品的减产。”

《日本的产业政策》表示,应该注意以下两点:

第一,在制定和实施一系列市场行情对策的过程中,看不到通产省积极进行干预的迹象。第二,就钢锭减产问题有人说“人们担心钢锭减产会使政府更容易进行监督,围绕这一问题各厂家之间又都有各自的立场,实际上至今没有实施减产”。

这表明了公开销售制象征性的特点,并不是对所有产品都实施公开销售制,同时也有没参加公开销售制的局外企业。为进一步推进生产调整价格调整没有实施有效的对策,政府也没有朝这个方向积极地进行干预虽然规定“通产省对违章厂家要采取适当的制裁措施”,但尽管接二连三地出现“违章厂家”(事实上是全部厂家),也未见通产省采取什么“制裁措施”,连表示要采取措施的迹象也没有。

通过上述探讨,可以得出这样的结论:在以公开销售制形式进行的生产调整、价格调整中,政府所起的作用和政府干预的直接影响并不大,如果以作为产业政策的“产业内调整”来评价钢铁工业实施公开销售制的效果,那么可以说它是无效的。

《日本的产业政策》认为:在“产业内调整”的历史中,经常出现与调整唱反调的企业,这些企业必遭竞争对手企业和政府的猛烈责难,所以可以推测调整对这类产业中各个企业的行动有很大影响。“调整”持续的时间越长、越稳定,这种影响就越大。

合并和改组

在战后日本的产业政策体系中,合并与改组政策一直被认为是最得力的政策手段之一,是改善产业结构,进行产业调整所不可缺少的。但是,由于国民经济的发展程度和改组对象产业或企业不同,其意义也不尽相同。有些改组对象属于“幼小产业”,尽管它有明显的规模效益,但由于国内市场狭小、企业规模过小,不可能很快具有国际竞争能力;还有些改组对象属于“成熟”产业或衰退产业,由于经济环境的变化,它们已开始失去国际竞争能力。

五十年代末六十年代初,是日本面临重大转折的时期。五十年代末,欧洲各国恢复了通货的互相兑换,开始实行外汇自由化。日本虽然加入了关税与贸易总协定和国际货币基金组织,却始终处于实行进口与外汇限制这种不正规的状态之中。当时日本的出口,以相当于世界贸易增长率两倍的速度增长,而美国的国际收支,却出现了创纪录的赤字。

鉴于这种情况,特别是受到了美国的强烈要求,1960年政府制订了“贸易与外汇自由化计划大纲”,明确了自由化政策的基本方向、程序和对策。尽管贸易、外汇自由化是世界性的潮流,但仍有许多人对自由化政策有恐惧感,除了钢铁、综合电机等少数行业外,企业规模达到国际水平的企业还是有限的。由于资本市场开放不够,企业对借款的依赖性很强,在企业的综合力量上,日本企业处于劣势。而且,当时变更汇率被视为禁区,所以主要是采取某种手段,迅速增强企业的竞争能力,政府似乎确信合并与改组政策是有效的。

在上述背景之下,自由化时代政府产业政策的典型形态,是1963年通商产业省产业结构调査会在答询中提出的“新产业体制论”。

按“新产业体制论”的说法,当时,日本企业的生产规模和经营规模等都非常小,与战后采用技术革新成果的大型化时代的要求不适应。这些过小企业在价格、产品改良、设备投资、技术开发等方面正进行着过度竞争,如果置之不理,不仅难以避免开工率的下降和收益的恶化,而且无法培养与外国企业竞争的能力。为了扩大企业规模获得规模效益,降低成本有利于消费者,同时增强国际竞争能力,就需要制止过度的自由竞争,有意识地促进企业之间的合作、协作和共同行动。

基于这种认识起草的“特定产业振兴临时措施法案”,其官僚控制色彩十分浓厚,遭到了民间企业的反对,加之受到当时政治形势的影响,最后废案而告终。但是,“特定产业振兴临时措置法案”的构想,通过石油工业法等单项立法的控制,钢铁和纤维工业由行政指导进行设备调整以及政府主导的海运业的集约化等得到了实施。

在相当长的一段时间里,在与产业政策的形成有关的政府工作人员中,也持有类似看法。例如,在国际收支已不受经济运营的制约、企业规模和国际竞争能力都十分强大的1968年,产业结构审议会综合部会基本问题特别委员会,发表了“关于产业的结构改善与企业合并的意见”,其基本主张与“新产业体制论”相差无几。即:始于资本自由化的技术开发、资金调节、市场开拓、经营管理等企业的综合力量,决定了现在是竞争的时代,而日本大部分工业部门的特点是企业过多、过小,这种情况是不适应的。如果不促进企业的集团化和协作化,不通过合并和集约化扩大规模,不增强企业的综合实力。另一方面,从日本产业的增长率、技术进步的速度、国际竞争的激化、所有权和经营权分离所带来的追求增长型企业经营等方面看,由于产业的集约化造成国内企业垄断的可能性不大。

在产业改组的议论受到广泛支持的过程中,经济学者们对合并与改组,特别是对六十年代后期的大型合并逐渐形成批评的态度。他们认为,经过战后的技术革新,企业显著提高了劳动生产率,不仅在1美元等于360日元的这种固定汇率制下逐步增强了国际竞争能力,而且在规模上实现了至少不比欧洲企业逊色的大规模化,因此,如果进行合并与改组,使市场出现不必要的寡头垄断局面,有可能形成国内企业的垄断体制。

日本有继承了旧财阀衣钵的企业集团和以主要城市银行为中心的企业集团。按与这些企业集团的关系,把战后的主要合并进行分类,得到的结果是耐人寻味的。把1953~1973年的63件主要合并事例进行分类,结果表明,属于同一企业集团的企业合并为32件,超过总数的一半,其次是不属于任何企业集团的企业之间的合并为15件,属于企业集团的企业与不属于任何企业集团的企业之间的合并为14件,而属于不同企业集团的企业之间的合并却只有1件。

在日本,以大型合并形式进行的企业改组,在合并之前,绝大部分是总公司和分公司、同一企业集团内的企业之间,而且是受排除过度经济力量集中法的限制而分割的企业之间的合并,即,绝大多数是有资本关系的企业之间的合并。可见,企业在选择合并与改组对象上是慎重的。

《日本的产业政策》根据政策手段的有效性和经济环境,把改组政策分为四种类型进行分析:

第一种类型,是作为汽车工业贸易自由化对策的改组政策。1961年,通商产业省考虑到国内市场狭小和生产的规模利益,发表了把汽车工业分为批量汽车、特殊车、微型车三个专业集团的集约化构想。当时,虽然各汽车公司规模还小,但收益都很大。汽车工业的真正发展刚刚开始。后起步的厂家,对三集团构想十分吃惊,结果与通商产业省的期望相反,它们接二连三地开始了发展潜在增长率很大的轿车的生产。1962年的汽车振兴法案,也以限制新厂家出现、限制新车种、有重点地投入财政资金及促进汽车行业的改组为宗旨,提出了实现少数企业批量生产少数车种的产业政策构想。这项法案,虽在保护政策之下,但由于没有重视收益高、发展快的汽车工业的环境,结果没能实现。相反,在汽车行业出现了许多新的厂家,其数字远远超过了法案的构想。

第二种类型,1964年以后银行业的合并。战后,大藏省一贯采取不批准银行合并的方针,只同意陷入经营困难的银行之间的合并。但是,由于非金融部门改组的进展,出现了第一劝业银行和太阳神户银行等城市银行的合并。银行合并后,店铺自由改变布局这一政策手段当然是强有力的,但不能否定大藏省明确的政策转变,对金融界早已潜在的改组动机,起了很大的作用。

第三种类型,是在政府主导下,以强有力的政策手段,强制进行靠民间部门自主决策无法实现的合并。对海运业的集约化,政府采取了强有力的政策手段,如:如果通过合并成立核心企业,并以此为中心形成集团,具备了推进合理化的条件,可暂缓支付开发银行贷款的全部利息和城市银行贷款的二分之一的利息,而且对将来的造船,向开发银行贷款和城市银行贷款分別补贴四分之一和六分之一的利息。政府企图用这种政策手段诱导民间企业进行改组。尽管经过许多曲折,海运业经过集约化,形成了六个集团,政府的改组政策意图得以实现。以后,由于发展中国家海运业的蓬勃发展,日本的海运业再次开始失去国际竞争能力,改组的必要性受到怀疑。从这一点上可以说,1964年海运业的改组不是十分成功的,但因为还有一些关于航行安全社会制约问题和关于航道等经济制约向题,所以不能急急忙忙地断定改组本身遭到了失败。

第四种类型,是1967年发表的目的在于加强化学工业的国际竟争能力和促进产业改组的新建三十万吨乙烯装置一类合并。1965~1967年这一时期,一般装置规模在十万吨左右,而通产省决定以后要追求三十万吨以上的规模。从1967年日本的情况来讲,年产三十万吨乙烯这种规模是相当大胆的目标,有人估计随着弱小企业退出该部门可能要进行改组。但实际上,后起步企业不仅没有退却,而且与政府和产业界的预料相反,它们争先恐后地提出新设备申请,改组政策没有收到预期的效果。

关于合并与改组前后企业的利润率变化。1957年至1966年之间进行合并后,资本在十亿日元以上的主要合并有14件,其中销售额纯利润率得到改善和遭到恶化的各有7件,合并的效果并不明显。1964年至1965年之间,主要合并44件,据说将合并前后三年的情况进行比较,看不出通过合并利润率有所提高,但将合并前后五年的情况进行比较,利润率提高的例子却在增多。另外,18件大型合并中有三分之二的企业提高了利润率。此外,经营困难企业的合并和不景气产业的合并几乎都没有达到预期效果。现在对反映由于合并提高效率的企业利润率的改善,还没有一个明确的结论。但是可以指出,合并后提高效率的效果并不象合并与改组推进者所标榜的那么显著。

合并与改组政策所追求的是通过扩大生产和经营规模提高效率。同时,也有可能增强市场控制能力,限制市场竞争。日本大部分大型合并是横向合并,所以这种担心是很有根据的。

日本的市场集中度(正确地说是生产集中度)从战后一直到六十年代中期是下降的,而到七十年代初保持上升,以后基本稳定。在市场集中度这种变化的背后,合并与改组也起了一定作用。

另一方面,如果通过合并成功地改善效率和排除竞争对手,就会产生提高市场集中度的永久效果。但是在日本,合并的永久效果一般都是朝反方向起作用的。例如,在1963年至1975年的38件主要合并中,只有5件合并使企业的市场占有率在合并后增加1%,相反,有11件合并使企业的市场占有率减少了1%以上,其余22件合并企业的市场占有率基本没变。

《日本的产业政策》认为,合并与改组确实扩大了生产和经营的规模。但是,在各种产

业领域中,依然存在着很多规模较小的企业,而且小规模企业的比重还在增加。这是因为国内外市场迅速扩大,保证了中小企业赖以生存的基础。同时,也没有确凿的证据说明,以合并为转机合并的企业,比其他企业显著地提高了效率和利润率。这样看来,政府的产业改组政策,在多大程度上是根据客观事实制订的,是以什么样的有效手段实施政策的,这是值得怀疑的。

中国没有重视这本书

《日本的产业政策》是小宫隆太郎教授组织20多位日本资深经济学家用两年时间进行深入研究的成果汇编。它从经济学学理的高度对日本50年代到70年代产业政策的理论和实践进行了全面考察,对五六十年代执行的“纵向的”或“硬性的”产业政策提出了有理有据的批评。小宫教授在1985年中日学术交流会上向国务院发展研究中心主任和中国社会科学院院长马洪指出,当时流行的介绍日本经济发展和产业政策的书籍存在对日本产业政策的实际状况和效果评价过高的偏向,同时也向马洪介绍了《日本的产业政策》这本书的主要内容。马洪回国以后就请中国社会科学院日本研究所组织翻译了这本书,并在1988年公开出版。

小宫等经济家在对日本战后初期产业政策进行细致考察后得出结论,日本政府制定的这类产业政策,或者被议会否决(如60年代初由通产省主导制定的《特殊产业振兴临时措施法》1963年被国会否决而成为废案),被企业抵制(如1961年产业合理化审议会提出将轿车产业整合为3家企业,这一设想由于民间企业的反对而未能实现),或者被法院判为违法(如1980年东京高等法院一项判决中明确禁止对竞争进行限制的所谓“行政指导”);即使得到执行,得到的结果往往也是负面大于正面。而多数在日本取得高速发展的产业,无论是早期的缝纫机、照相机、自行车、摩托车、拉链、半导体产业,还是后来的彩色电视机、磁带录音机、音响设备、钓鱼用具、钟表、台式电脑、数控机床、陶瓷、机器人等,都是在没有得到政府保护扶持政策支持的情况下发展起来的。其中许多企业几乎是从零或者极小的规模起步,在没有得到产业政策优待的情况下,依靠自己的力量发展起来的。

《日本的产业政策》的另一位作者、东京大学的植草益教授总结道:战后日本经济的高速发展可以归结为两个原因:一是在以被占领下的反垄断政策为契机形成和保持的相对竞争性市场结构下,私人企业展开了活跃的投资活动;二是存在着支撑上述活动的国民高储蓄倾向和劳资一体化的日本式经营。“70年代初石油危机发生后,日本企业提高生产率和产品质量的意识进一步加深。而且由于不少新企业的加入,产业集中度呈现下降趋势,由此形成的竞争性市场机制,进一步促进企业提高生产率和产品质量。正是这一充满活力的产业组织变化,成为日本宏观经济发展的基础,而产业政策只不过是日本经济发展的配角,即产业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展。”

令人感到遗憾的是,《日本的产业政策》在中国销行不广,只印了一次就告绝版,以致没有能够引起人们对这类批评意见的足够重视。这就使在日本已经被否定多年的说法和做法,例如“防止过度竞争”、“提高产业集中度是提高效率的主要途径”、“实现产业结构高度化(重化工业化)”等观点继续在中国流行不衰。

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