2021年至2022年3月，美国防部在适应性采办框架指导下，持续完善采办成本管理政策文件体系，并继续实施定期评估机制，进一步强化装备经济性要求，突出采办项目成本评估工作的重要性；美国主要研究机构持续跟踪评估采办项目经济性进展，凸显对经济性管理问题的重视，全面反映国防部成本评估工作与采办项目成本绩效改进情况。
一、美国防部发布多份指南手册，持续完善采办项目成本管理政策体系
针对国防采办项目成本管理工作，美国防部已于2020年3月发布5000．73指示《成本分析指南与程序》，9月和12月又分别发布《使用与保障成本估算指南》、《国防部成本估算指南1．0》等配套指南。
2021年，美国防部继续强化采办项目成本管理，基于《美国法典》第10篇、第41篇相关顶层法规，遵循《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》等相关要求，结合新版5000．01指令《国防采办系统》、5105．84指令《成本评估与计划鉴定局局长》、5000．02指示《适应性采办框架的运行》和5000．73指示《成本分析指南与程序》等修订情况，在5月修订了国防部5000．04手册《成本与软件数据报告》，在12月修订了《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》。2022年1月，美国防部首次出台《备选方案分析成本估算指南》；2月，美国防部修订并发布《国防部成本估算指南2．0》。
美国防部在适应性采办框架下，通过不断完善相关文件，基本形成了上下衔接、横向贯通的采办项目成本管理政策体系（见图1）。
图1 美军采办项目成本评估业务政策体系构成（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
二、美国防部发布2020财年成本评估工作报告，全面反映国防采办项目成本评估改进情况
2021年6月，美国防部发布《2020财年国防部成本评估工作年报》，对国防部成本评估业务组织管理、政策制度、流程方法、数据收集与信息系统建设以及年度工作开展情况等相关内容进行总结，全面反映采办成本评估业务相关工作进展与美军重大国防采办项目成本绩效改进情况，为美军采办成本评估持续改进提供支撑。
（一）采办项目成本绩效持续改善
年报首次增加采办项目成本绩效改进情况描述，以“纳恩－迈克柯迪法案”单位成本超支来衡量实际成本增长情况，进而反映采办成本绩效。年报对1997－2019年的212个不同类型重大国防采办项目突破基线的情况进行分析，认为：2006－2009年年均违规次数为6．25，而2010－2019年年均违规次数降至2．2（见图2）。也就是说，2009年《武器系统采办改革法》颁布以来，美军采办项目成本严重超支状况得到明显遏制，采办绩效明显改善。同时，综合分析发现，项目初始阶段不切实际的成本与进度基线估算、盲目乐观的性能预期以及不成熟的技术或集成风险是造成项目突破基线的根本原因；项目执行阶段政府或承包商对项目管理不善、合同激励不充分、采购数量变化以及项目执行中不可预见问题是造成项目突破基线的主要原因。
图2 美军重大国防采办项目超支情况统计（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
备注：“纳恩－迈克柯迪法案”是美国会针对美军重大国防采办项目严重成本超支问题，于1982年提出的一项法律机制。该法案将项目采办成本超支分为一般超支和严重超支两种情况。一般超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线15％或原始成本基线30％。严重超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线25％或原始成本基线50％。其中，项目采办单位成本是指研制、采购、条件建设的总成本除以总生产数量（科研数量＋采购数量）；项目采购单位成本是指采购成本除以采购数量。
（二）采办项目成本评估质量持续提高
年报分析比较了成本评估与计划鉴定局独立成本估算和军种部成本状况差异的发展趋势，认为自《武器系统采办改革法》颁布后，两者之间的差距已显著缩小，从1998年7月－2009年6月期间平均6．6％左右降至2009年6月－2020年5月期间2％左右。这主要是由于以下两方面原因：一是美国防部通过收集在研和历史项目的实际成本信息，预测新项目或原项目下一个里程碑的成本，并随着单个项目推进而复核成本信息，更新成本预测以反映实际经验；二是通过实际成本信息采集方面的系统化改进，且在所有相关部门实现共享。
（三）成本评估数据采集与信息平台建设持续加强
年报综述了1970－2020年期间国防部成本数据采集情况，认为发生三次数据采集高峰期（如图3），一是20世纪80年代美苏争霸关键时期，二是21世纪初全球反恐战争升级时期，三是2015－2020年“大国竞争”期间，说明安全局势的变化会增加美国防部对成本数据的关注度，进而延伸到对成本数据采集的关注。
图3 美国防部成本数据采集情况（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
信息系统建设方面，继续加强成本与软件报告系统和使用与保障成本的可视化与管理系统的使用。其中，成本与软件数据报告系统包括承包商成本数据报告系统和软件资源数据报告系统两个子系统，是美国防部收集主要国防合同和分包合同的实际成本和相关数据的主要手段。使用与保障成本的可视化与管理系统包括空军总拥有成本系统、陆军使用与保障管理和信息系统、海军使用与保障成本的可视化与管理系统三个子系统，是美国防部收集主要武器系统的实际使用与保障成本的主要手段。
（四）2020财年成本评估工作持续开展
一是开展了“萨德”系统大批量生产决策和陆基战略威慑项目里程碑B审查的独立成本估算以及“哥伦比亚”级核潜艇项目研制过程审查的成本估算，以支撑国防部采办与保障副部长里程碑决策评审。
二是开展了M109A7自行火炮项目大批量生产决策、HH－60W直升机项目里程碑C审查、联合轻型战术车项目大批量生产决策、导弹驱逐舰项目里程碑B审查和全球定位系统项目里程碑C审查的独立成本估算，以支撑军种采办执行官里程碑决策评审。
三是开展了C－130J运输机、“弗吉尼亚”级攻击核潜艇、标准－3导弹IB批次等3个多年采购合同独立成本评估，以支撑国防部向国会证明其开支节省情况，估计当年总共可节省约25亿美元。
三、美国防部发布2020财年国防采办系统绩效评估报告，全面反映美军国防采办效益进展情况
2022年1月，美国防部发布《2020财年国防采办系统绩效评估的选择性分析报告》，总结了1997－2020年重大国防采办项目成本超支发展趋势，阐述了中间层采办与软件采办项目的现状，分析了国防部数字采办愿景与战略。
（一）重大国防采办项目成本超支问题显著改善
年报持续跟踪美军重大国防采办项目成本超支情况，以“纳恩－迈克柯迪法案”单位成本超支来衡量实际成本增长情况，进而反映采办成本绩效。年报对1997－2020年的215个不同类型重大国防采办项目中突破基线采办的数量进行分析，认为：1997～2009年年均违规次数为5．83，而2010～2020年年均违规次数降至2．9（见图4）。
图4 美军重大国防采办项目成本超支情况统计（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
也就是说，2009年《武器系统采办改革法》颁布以来，美军采办项目成本严重超支状况得到明显遏制，采办绩效明显改善。同时，综合分析发现，项目初始阶段不切实际的成本与进度基线估算、盲目乐观的性能预期以及不成熟的技术或集成风险是造成项目突破基线的根本原因；项目执行阶段军方或承包商对项目管理不善、合同激励不充分、采购数量变化以及项目执行中不可预见问题是造成项目突破基线的主要原因。
（二）新增中间层采办项目成本与进度分析
美军新的适应性采办框架明确了重大能力采办、中间层采办、应急能力采办、软件采办、国防业务系统采办、服务采办等6种采办程序。其中，中间层采办的目标是通过合并优化中间管理程序，将先进技术在5年内快速转化为作战能力或作战部署，包括快速原型样机项目和快速部署项目两类。
针对中间层采办项目的重要程序，年报首次增加了中间层采办项目成本与进度分析，无论从项目数量还是经费投入，空军部占比最大，详见表1。
进度方面，美国防部要求当中间层采办项目出现与采办项目基线重大进度事件不一致时，项目管理办公室需要在30天内提交计划偏差报告（PDR），并制定改进计划；对于没有设置采办项目基线的中间层采办项目，项目管理办公室需要每半年提交进展情况报告，并与初始估算进行对比。年报对现有的中间层采办项目执行情况进行了分析，发现只有标准－6 Block IB防空导弹项目周期超过5年，预计达到5．6年。
（三）注重数字采办策略应用
美国防部数字采办与数据战略为通过数据和分析获取和维持作战能力提供了一种新模式，整合采办新方法，包括功能建模；报告自动化；基于模型的招标和合同要求；基于模型的成本估算；数据收集、整理与共享；大数据生成和可视化；数据分析；机器学习等，预期效果包括：一是更好地识别提升作战效能所需能力；二是改进了成本、进度和性能之间的需求与设计权衡；三是改进管理与设计能力，满足任务、组合和杀伤链／网络级别的作战需求；四是改进国防部商业创新；五是改进知识产权管理，如知识产权定价、技术数据权、采办决策与跟踪等；六是促进国防部能力的敏捷开发、生产、部署和维持；七是加快采办与维持过程；八是简化项目投资组合、杀伤链以及任务管理和监督的工作量。
当前，美国防部正在从基于文件和数据的采办转向基于模型的采办，可为成本估算、预算编制和资源权衡提供更丰富的信息，包括结构化／非结构化数据以及相关电子文档，并整合到国防部高级分析通用平台（Advana）。图5描述了在基于模型的采办系统中，相关部门的沟通协作以及改进需求和预算的流程。其中，待采办系统的模型构成了“数字孪生”，可以更直接地提供采办、维持、需求和预算实践以及决策。模型还将促进国防部与承包商之间的招投标和合同要求。
图5 美国防部基于模型的采办示意图（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
数字采办策略不仅有助于整合和提高美国防部获取和部署所需军事力量的能力，而且可以帮助相关部门客观衡量军事技术革新与不可预知风险，为后续的战略和规划提供帮助，确定投资的优先顺序，提早排查出技术创新过程中的额外挑战与风险。数字采办的关键是持续改进对数据的访问，以便管理部门能够进行分析并为决策提供信息。
四、披露重大装备成本变化情况
（一）F－35“联合攻击”战斗机项目采办总成本接近4000亿美元
2021年3月，美国政府问责署发布《F－35联合攻击战斗机：国防部应更新现代化计划并改进软件研发数据》报告，评估认为自F－35项目进入工程与制造开发阶段后的20年来，因美国防部采用研制、生产、现代化升级与关键部件设计改进并行的采办策略，导致F－35项目成本超支严重。根据美国防部2019年12月最新估算，F－35项目采办总成本约为3978亿美元（当年币值），较2001年10月最初基线增长70．73％；其中，研制成本701亿美元，上涨103．78％；采购成本3225亿美元，在美军计划采购数量减少近400架的情况下，增长64．04％；军事设施成本52亿美元，增长160％（见表2）。
（二）CH－53K“种马王”重型直升机项目采办总成本超过340亿美元
2021年3月，美国政府问责署发布《重型直升机项目：海军应解决成本与进度风险》，评估认为管理与技术问题、进度拖延、数量变化等因素造成CH－53K项目采办总成本增长明显。据美海军2019年12月最新估算，项目采办总成本约为340．36亿美元，较2005年原始基线增长近153亿美元（当年币值）；全寿命周期成本约为1155．03亿美元，较2005年原始基线增长63．1％（见表3）。
（三）F－35“联合攻击战斗机”使用保障成本总额达到1．27万亿美元
2021年7月，美国政府问责署发布《F－35持续保障：国防部需要削减数十亿美元估算成本，以实现经济可承受性》报告，指出自2012年以来，美国防部尽管努力降低成本，但F－35战斗机在66年寿命周期内的使用与保障成本估算结果却持续增长，从1．11万亿美元增长到1．27万亿美元，到2036年时，每年的全寿命周期使用与保障成本超出其经济可承受性目标将达到59．41亿美元（见表4）。
（四）B－21“空袭者”远程轰炸机项目全寿命周期成本预计达2030亿美元
2021年9月，美国国会研究服务部发布《空军B－21“空袭者”远程打击轰炸机》报告，阐述了项目研制历程、基本设计准则、技术成熟度、采办策略、经费预算、工业基础等内容，并就采购数量、成本、采办流程、合同管理等问题进行了研究。报告认为，100架B－21轰炸机至2050年的全寿命周期成本为2030亿美元（2019年币值）。其中，研制成本为251亿美元，采购成本为640亿美元，使用与保障成本为1140亿美元（30年服役期）。截至目前，美国防部仍未披露B－21轰炸机的详细战技指标，但明确提出了将5．5亿美元（2010年币值）／6．39亿美元（2019年币值）的购置目标成本作为“关键性能参数”进行管理。
图6 美国隐身轰炸机对比（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
（五）未来垂直起降系统经济可承受性指标是全寿命周期成本不超过陆军年度总预算的1．6％
2021年10月，美国战略与预算评估中心发布《量入为出：重新审视国防采办和经济性可承受性——陆军未来垂直起降计划的案例研究》报告，对美陆军未来垂直起降计划的发展脉络进行综述，对未来垂直起降计划的经济可承受性进行分析，对国防采办的经验与教训进行总结， 对数字时代的采办模式进行探讨，指出在21世纪20年代国防预算环境和军种装备面临大量升级换代的情况下，经济可承受性是未来垂直起降计划乃至整个美军未来国防采办项目成败的最重要因素之一。报告对1971－1994财年AH－64A“阿帕奇”直升机和UH－60A“黑鹰”直升机项目总投资进行对比，折算至2018财年币值后，认为其基线是全寿命周期（研制＋采购＋使用与保障）成本不超过陆军年度总预算的1．6％，采购成本不超过陆军年度采购预算的4．5％（见图7）。
图7 AH－64A和UH－60A直升机投资与陆军预算对比（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
（六）F－35“联合攻击”战斗机重复性飞离价格下降明显
2022年1月，美国国会研究服务部发布了F－35项目综合评估最新成果《F－35“联合攻击战斗机”项目》，指出第13批次F－35A战斗机的重复性飞离价格（Recurring Flyaway Cost，RFC）将降至8000万美元以下，F－35C战斗机的重复性飞离价格也将降至1亿美元以下。
F－35项目2006年进入低速初始生产（LRIP）阶段，截至目前，美国防部与洛·马公司、普·惠公司已正式签订前11个生产批次合同，已就12～14批次合同达成协议，并正在就15～17批次进行谈判，详见表5。
F－35飞机低速初始生产合同单价（重复性飞离价格，包括机体、发动机、航电设备和利润）随生产批次的增加而持续下降。例如，第8批次飞机的单价较第7批次飞机降低约3．6％，第7批次飞机单价较LRIP第6批次降低约4．2％。
在第4批次之前，军方承担全部的成本超支。在第5～7批次，承包商和军方各承担成本超支的50％。从第8批次开始，承包商承担全部的成本超支；如果实际成本低于合同成本，承包商将获得成本节约额度80％的激励，军方获得成本节约额度的20％。
五、几点认识
从本文的综述可以看出，美军国防采办项目成本管理工作当前主要具有以下特点：
一是持续完善采办项目成本管理政策制度。2020年以来，美军为适应采办程序变化，根据采办项目不同类别和特点，对成本管理工作实施差异化管理，分别发布了新版5000．73指示《成本分析指南与程序》、《使用与保障成本估算指南》、《国防部成本估算指南1．0》等。2021年至今，美国防部继续完善成本评估相关政策文件，基本形成了上下衔接、横向贯通的成本评估业务政策体系。
二是持续强化采办项目成本大数据管理体系建设。2020年以来，美军发布的一系列成本评估政策文件均提出要进一步加强成本数据采集和信息系统建设，将其作为未来方法改进工作的基础。2021年，美国防部修订国防部5000．04手册《成本与软件数据报告》，持续加强成本数据采集和利用。
三是持续改进采办项目成本评估质量与成本绩效。美军自2009年颁布《武器系统采办改革法》以来，分别设置专职机构开展采办项目成本评估与绩效评估，并在2020财年成本评估工作年报中首次加入成本绩效评估内容，进一步强调成本评估与绩效评估相结合，采办项目成本评估质量得到明显提高，采办项目成本绩效得到显著改善。
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（中国航空工业发展研究中心 张海涛 隋子扬 刘邓欢）
本篇供稿：财经研究所
