清华大学能源转型与社会发展研究中心何继江、宋晨晨等人依托“中欧生物质清洁供热研究课题组”所完成的研究成果，在清华大学能源转型与社会发展研究中心学术委员会委员、全国人大代表姜希猛的指导下，提炼为政策建议。该建议被姜希猛作为第十三届全国人大二次会议的建议提交，被列为第3749号建议。国家能源局官网于2020年10月12日发布对第3749号建议的正式回复。
国家能源局对第3749号人大建议的回复
您提出的关于清洁供暖大力推进“煤改生”的建议收悉，现答复如下：
生物质能供暖绿色低碳、经济环保，是重要的清洁供暖方式。我国农作物秸秆及农产品加工剩余物、林业剩余物等资源较为丰富，因地制宜发展生物质能供暖，可以为具备条件的县城、人口集中的建制镇，以及大气污染防治非重点地区的农村提供清洁供暖，具备良好的环境效益和综合效益。
一、关于明确生物质供热的优先地位
推进农村地区清洁供暖，既是重大民生、民心工程，也是促进生态环境保护治理的重要手段。国家发展改革委牵头编制并报党中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确，要把构建农村现代能源体系作为加强农村基础设施建设、保障和改善农村民生的重要内容，并提出“加快推进生物质热电联产、生物质供热、规模化生物质天然气和规模化大型沼气等燃料清洁化工程”“加快实施北方农村地区冬季清洁取暖，积极稳妥推进燃煤替代”等工作任务。2018年，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，提出加快发展清洁能源，因地制宜发展生物质能，在具备资源条件的地方，鼓励发展县域生物质热电联产、生物质成型燃料锅炉及生物天然气。我局与国家发展改革委联合印发《关于促进生物质能供热发展的指导意见》，提出按照因地制宜、终端替代、市场驱动、清洁利用原则，大力发展生物质热电联产，加快发展以农林生物质、生物质成型燃料、生物质燃气等为燃料的生物质锅炉供热，构建分布式绿色低碳清洁环保供热体系，在消费侧直接替代化石能源供热，提供长期可持续、居民能承受、政府补贴负担低的供热供气服务，有效保护城乡环境，应对大气污染，促进生态文明建设。下一步，我局将配合国家发展改革委、生态环境部、农业农村部等相关部门，继续把农村清洁能源建设作为农村基础设施建设的重点领域，围绕农村生物质能开发利用，加强调查研究，推动将“煤改气”“煤改电”优惠政策向“煤改生”延伸，因地制宜发展生物质能清洁供暖。
二、关于加大农村生物炉具升级改造
2014年，生态环境部发布《锅炉大气污染排放标准》，明确生物质锅炉大气污染物排放管理参照燃煤锅炉排放控制要求。2017年，国家发展改革委等十部委联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017－2021年）》，将生物质能清洁供暖作为清洁取暖推荐技术路线之一，其中，在非重点区域偏远农村地区，可利用“生物质成型燃料＋专用炉具”替代散烧煤。2019年生态环境部配合国家发展改革委等印发《关于进一步做好清洁取暖工作的通知》，明确生物质清洁供暖的污染防治要求，重点地区须采用集中式供暖并实现达标排放，城市建成区内实现超低排放；非重点地区可结合实际选择集中式供暖或分散式供暖，分散式供暖须采用“生物质成型燃料＋专用炉具”。
农业农村部表示，近年来，我国生物质炉具行业整体技术水平明显提升，目前热效率达到80％以上，远超传统炉具，节能减排效果突出。中国农村能源行业协会开展了清洁炉具“领跑者”行动，对100多家炉具厂家的产品测试结果显示，烟气污染物中颗粒物均满足《锅炉大气污染物排放标准》中大气污染物排放限值要求。下一步，我局将配合农业农村部、生态环境部等相关部门，强化技术支撑，进一步规范生物质能产品质量和排放要求，为农村提供更多的清洁能源。
三、关于完善生物质资料保障体系
秸秆等农林剩余物收储体系建设方面。2019年，农业农村部专门印发《关于全面做好秸秆综合利用工作的通知》，利用中央财政资金19．5亿元，在全国开展整县推进的秸秆综合利用重点县建设。要求各地坚持政府引导、市场运作的原则，大力培育秸秆收储运服务主体，构建县域全覆盖的秸秆收储和供应网络，打通秸秆离田瓶颈。2019年共建设260个重点县，秸秆专业化收储能力达到2500多万吨，为秸秆利用产业提供了有效的原料保障。下一步，农业农村部将按照《北方地区冬季清洁取暖规划（2017－2021年）》相关要求，加快扶持培育一批秸秆燃料清洁供暖的实施主体，鼓励相关主体建立收储运体系，配套设施设备，不断提升秸秆燃料清洁供暖产业化发展水平。近年来，国家发展改革委通过中央预算内投资支持粮棉生产区农作物秸秆收储体系建设和秸秆综合利用项目建设。下一步，国家发展改革委将继续通过生态文明建设专项支持秸秆综合利用工作。
鼓励生物质成型燃料发展方面。关于您提出的生物质成型燃料生产企业可享受农电价格，并免收新建输电线路增容费等相关费用的建议。2013年，国家发展改革委出台《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》，对销售电价体系进行了完善，对农业生产用电范围进行了明确，主要包括农业用电、林木培育和种植用电、畜牧业用电、渔业用电、农业灌溉用电和农产品初加工用电。生物质成型燃料生产企业不属于上述范围。目前，国家发展改革委正在研究完善销售电价体系政策，将结合产业发展趋势、电力负荷特性、各地工作实际等，进一步研究调整完善农业生产用电范围。下一步，国家发展改革委将积极参考您所提建议研究完善相关用电政策。
关于您提出的鼓励对农村生物质成型燃料企业及相关产业链企业进行减免税收的建议。为支持资源综合利用，促进生态环境保护，推动环保企业的发展，财政部已经出台了一系列相关税收优惠政策。在增值税政策方面，对纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可按规定享受增值税即征即退的优惠政策，其中对纳税人以部分农林剩余物等为原料生产生物质压块、沼气等燃料，电力、热力等，可按规定实行增值税100％即征即退。在企业所得税政策方面，对企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90％计入收入总额；自2018年起将高新技术企业和科技型中小企业的亏损结转年限由5年延长至10年；对企业研发费用在税前据实扣除的基础上，允许按照75％在税前加计扣除；企业购置用于符合条件的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资额的10％，可以从当前的应纳税额中抵免等。符合条件的相关企业均可享受上述优惠政策。您所提建议已在现行政策中有所体现。
垃圾分类及木质垃圾回流农村方面。我们赞成您的建议，我们将积极配合住房城乡建设部等有关部门，开展有关研究工作，研究推动木制垃圾回流运行机制。
四、关于生物质供暖补贴政策
目前，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点政策，推进包括生物质在内的多种清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖，鼓励地方政府创新体制机制，完善政策措施，因地制宜采用煤改气、煤改电、集中式生物质利用、煤改地热、煤改太阳能、清洁燃煤集中供暖替代等多种模式。
五、关于加大金融和资本支持
人民银行在山西长治市长子县开展了金融支持清洁供暖试点，探索金融支持生物质能取暖取代煤取暖的可行路径。试点以来，人民银行指导当地稳步推进相关工作，探索市场化、可持续路径，取得积极进展，未来将进一步探索金融支持“煤改生”项目。同时，人民银行作为绿色金融牵头部门，鼓励引导金融机构将资金投向绿色低碳环保领域。在制定的绿色贷款专项统计制度和正在向社会公开征求意见的《绿色债券项目支持目录（2020年版）》中，生物质能利用装备制造业和生物质能源利用设施建设和运营产业被纳入绿色贷款和绿色债券的支持范围。人民银行正就《存款类银行业金融机构绿色金融业绩评价方案》公开征求意见，对金融机构的绿色贷款和绿色债券支持情况进行评估，鼓励金融机构开展相关业务，推动生物质能相关产业发展。
此外，人民银行持续完善小微及涉农企业金融支持措施。
国家发展改革委也赞同“积极贯彻中央关于涉农及小型企业发展的鼓励政策，将农村建筑保暖改造和生物质供热改造列入与房贷同等优惠条件的金融服务项目中”的建议。
下一步，国家发展改革委将配合金融管理部门积极落实好中央关于涉农、民营及中小微型企业发展的金融支持政策。
下一步，我们将认真研究您的建议，会同有关部门不断完善生物质能利用支持政策，加大支持力度，加快推进生物质能清洁供暖工作。
感谢您对国家能源工作的关心和理解，希望今后能得到您更多的支持和指导。
国家能源局
2020年10月12日
人大代表姜希猛：清洁供暖大力推进“煤改生”
姜希猛 第十三届全国人大代表，乐山太阳能研究院院长
一、“煤改生”的必要性和迫切性
煤炭目前是中国北方地区供暖的主力能源，在雾霾治理的背景下，“煤改电”“煤改气”作为清洁供暖的核心举措得到大力推动，但两三年后，部分地区面临“改不起、用不起、补不起”的困境。天然气资源主要靠进口，煤改气对国家能源安全造成巨大压力。去年以来， “禁煤区” 出现了重新燃煤的情况，引发了一些社会矛盾，以及一氧化碳中毒死伤事件，造成不良影响。在农村地区，就地取材的生物质供热应该得到最优先的发展，用于替代农村部分散烧煤。
2、北欧国家生物质供热实现快速发展
上世纪七十年代石油危机爆发，欧盟各国相继开始寻找替代石油方案，生物质能源产业得以迅速发展。2017年欧盟国家生物质供热占最终能源消费量比重大于10％的国家已经有14个，拉托维亚占比最高，为33．21％。芬兰、瑞典、爱沙尼亚、丹麦和立陶宛，占比超过20％。克罗地亚、奥地利、罗马尼亚等国达到15％左右。而在中国，这个比例还不到1％。
北欧的挪威、芬兰、丹麦等国相继实现了在供热领域以生物质为主的能源结构。瑞典在2016年，生物质和废燃料约占区域供热的三分之二。在以风能开发闻名世界的丹麦，其可再生能源结构中生物质能是风能的三倍，在供热领域生物质能排在第一占比35．5％，天然气占比18．4％；芬兰供热能耗中，生物质占比38．3％。在德国，2017年可再生能源供热总量为1620亿千瓦时，其中86．7％即1410亿千瓦时来自于生物质。而且，德国的生物质大部分用于供热，发电所用生物质占比不到供热所用生物质的32％。
北欧的生物质供热产业的发展也带动了西欧、南欧、东欧地区的生物质供热发展，意大利、法国等相继成为生物质供热产业快速发展的国家。
我国在由化石能源向清洁能源转型的世界大趋势中，在生物质能源起跑线上已经落后，综合全球生物质发展及国内能源需求的增长、消费结构、对外依存度、温室气体排放以及农村经济发展等因素，中国都应该比任何国家更加重视发展生物质能源。
3、生物质能源发展的可行性
我国拥有丰富的生物质能资源，理论生物质能资源在50亿吨左右。据中国工程院可再生能源发展战略咨询报告资料显示，我国生物质能源的资源量是水能的2倍和风能的3．5倍，且分布靠近东部沿海高能耗地区。每年可开发的生物质能源约合12亿吨标准煤，约占全国每年能源总耗量的1／4。然而目前生物质能规模相对较小，还具有非常大的发展空间。
在具有资源优势的县、乡镇、村，生物质是一种适合在我国广大农村担当重任的供热能源。从经济性角度来看，生物质供热灵活性最好，稳定性和可控性优于燃煤和天然气，其供热成本虽然比燃煤供热稍高，但是远低于天然气。目前生物质原料的收集、储存、烘干技术以及清洁供暖的工艺技术、设备、环保等已都比较成熟，但是优秀产品和技术的普及率还不够高。在部分市县，生物质供暖已成供暖主体形式，形成以生物质热电厂为中心的集中供热，以生物质锅炉为中心的分布式区域供热，以家用生物质炉具为中心的家庭分散式供热格局。
生物质成形燃料的环保性得到确认。生物质成型燃料属于清洁、绿色、低碳的可再生能源，其在专用锅炉中燃烧，仅需要适当除尘，就可达到与天然气相同的烟尘、氮氧化物排放水平，二氧化硫排放远低于天然气。2017年3月27日，环境保护部印发的关于发布《高污染燃料目录》的通知中指出，规范燃用的生物质固体成型燃料不再纳入高污染范畴。
4、煤改生的迫切性
农林废弃物不能得到及时处理将造成重大环境危害。预计到2020年我国农业废弃物产生量将超过50亿吨，其中秸秆将达到9．5亿吨～11亿吨，畜禽粪便将达到41亿吨。如果把这些农业废弃物随意丢弃或者排放到环境中，将会造成严重的空气污染、水污染、固体废弃物污染。农民焚烧秸秆已经成为造成雾霾的重要原因之一。对农业废弃物进行资源化利用是非常必要的。
二、“煤改生”技术路线
1、鼓励农林废弃物富余地区建设生物质成形燃料工厂
秸秆等农林废弃物既是原料也是燃料，通过建设生物质成形燃料工厂，将大量农林剩余物集中收集，制成燃料进行生产利用，即解决了农林废弃物焚烧污染环境的问题，又培育了农村经济发展新的增长点。成型燃料有比重大、品质好、经济运输半径大的优势，有必要加快成型燃料产业发展，培育跨县市、跨地区燃料物流体系。
2、木质垃圾应鼓励回流农村，用于供暖
木质垃圾处理是我国现代城市管理的一大难题，尤其是城市中大量的木制废旧家具和大型木制包装材料等。需要积极引导城镇废旧家俱和大型木制物件的流向，可以将木质垃圾应鼓励回流农村，用于供暖。
3、生物质锅炉用于独立住宅供暖，重在炉具改造和建筑保温处理
我国农村多为独立住宅，基于农村当前经济能力、房屋结构、技术可行性、取暖效果等，“燃料适配炉具”是实现农村清洁取暖最经济、有效的措施。实施生物质燃料炉具供热改造，需要配合采取保温隔热措施实施建筑外墙保温处理。
4、生物质锅炉用于区域供暖，重在完善生物质收储机制和市场化体系。
生物质锅炉用于区域供暖需要生物质较大量的稳定供应能力，因此需要完整的专业化原料收集、运输、储存及供应体系，形成成熟的市场化收储模式，提高收储运效率。生物质锅炉用于工业蒸汽生产也有很大的市场需求，也较需要很强的原材料保障体系。
5、生物质能源用于热电联产，重在优先供热，提高热电比。
生物质热电联产对燃料的要求较低，燃料的来源丰富、渠道多样，具备燃料成本较低的优势。在热电联产方案选择上，可以优先供热，提高热电比。
三、政策建议
1、明确生物质供热的优先地位
保证纯生物质供热和生物质热电列入国家和地方清洁供热规划，至少应该享受不低于“煤改气改电”的国家支持政策。“宜电则电、宜煤则煤、宜气则气、宜油则油”的同时应当明确“宜生则生”。在农业农村结合区域的县域地区，生物质能应该放在首位，优先支持发展。
2、加大农村生物炉具升级改造
推广节能安全炉具。参考德国等欧洲国家近年更换生物质炉具的经验，推广节能安全炉具。提倡炉具的供暖功能与炊事功能分开。炉具本身要扩大炉膛，同时尽量避免正压排风或提高正压排风口的封闭性，最大限度减少一氧化碳泄露可能性。相关部门要出台技术标准，加强质量监管。
推广生物质锅炉。制定城区生物质成型燃料锅炉排放标准，设立重点示范区，限期改造中小燃煤、燃油、燃气锅炉为生物质成型燃料锅炉，新建中小锅炉推广采用生物质供热。。
3、完善生物质资料保障体系
（1）鼓励建立秸秆等农林剩余物收储体系。采取农村合作社供给的形式，由企业和农户合作组织直接签订长期的收购协议。出台政策鼓励土地向种田大户流转，促进种田大户向规模化、集约化发展，有利于规模化收集秸秆。
（2）鼓励生物质成型燃料产业发展。鼓励对农村生物质成型燃料企业及相关产业链企业进行减免税收。加强金融支持、创新供热补贴机制。对成型燃料或颗粒加工企业，各级政府部门要根据财经余力，加大补贴力度。由于成型燃料生产企业常年生产与季节性采暖需求的矛盾，造成企业仓储费用高，建设生物质成型燃料产品和原料运输中应享受农产品绿色通道政策。建议生物质成型燃料生产企业可享受农电价格，并免收新建输电线路增容费等相关费用。
（3）垃圾分类及木质垃圾回流农村。建立城镇辖区木质垃圾收运系统，采取市政清扫或清运服务企业收运、委托废旧家具处理企业预约上门回收等方式，形成木质垃圾回流运行机制，让没有重复使用价值的家具流向农村以用于供暖。
4、对生物质供暖设计补贴政策
生物质取暖应该享受和改电、改气一样的补贴政策，甚至补贴力度应高于电和气。补贴方式可以采用对农户补贴，对农机和对秸秆成型燃料锅炉补贴、对热价补贴等形式。
5、加大金融和资本支持
积极贯彻中央关于涉农及中小型企业发展的鼓励政策，将农村建筑保暖改造和生物质供热改造列入与房贷同等优惠条件的金融服务项目中。
研究支撑团队：
清华大学能源转型与社会发展研究中心何继江、宋晨晨等人。
人大建议｜人大代表姜希猛：清洁供暖大力推进“煤改生”
“中欧生物质清洁供热研究”课题组
“中欧生物质清洁供热研究”课题组旨在研究欧洲国家在生物质供热方面的相关政策和实际应用的成功案例，总结并借鉴其成熟经验，结合我国目前生物质供热发展情况，提出符合中国国情的生物质供热产业发展建议。该课题组主要成员有何继江、宋晨晨、杨守斌、杨中清、刘洪荣、王乐乐等人。
课题组部分研究成果
中欧生物质清洁供热课题01：丹麦生物质供热
中欧生物质清洁供热课题02：瑞典调研报告
中欧生物质清洁供热课题03：荷兰调研报告
能源转型万里行：户用生物质供热系统－－丹麦瑞典案例考察
能源转型万里行：欧洲生物质壁炉考察
德国民居供暖案例深度考察：冷凝式燃气壁挂炉与生物质壁炉协同的智慧供热系统
丹麦能源童话03：生物质供热工厂考察
丹麦能源童话10：第二大城市奥胡斯用生物质和风电供热
公众号简介
何继江
清华大学社会科学学院能源转型与社会发展研究中心常务副主任
清华大学科技与社会研究中心副主任
清华大学社会科学学院博士
清华大学能源环境经济研究所博士后
清华MBA校友能源环保协会副会长
这是何继江的个人微信公众号，也发布能源转型与社会发展研究中心研究团队的原创文章。
普及绿能，淘汰碳能。
推动能源革命，促进社会发展。
