2021年7月30日，美国战略与预算评估中心（CSBA）网站发布题为《缓慢且稳定：2022财年美国国防预算申请分析（Slow and Steady： Analysis of the 2022 Defense Budget Request）》的报告，作者是CSBA国防预算研究主任兼研究员特拉维斯·夏普。本文将对该报告进行简要的回顾和分析。
图1 《缓慢且稳定：2022财年美国国防预算申请分析》报告封面2021年5月28日，拜登政府向美国国会提交了2022财年国防预算申请，这份预算申请的总额为7529亿美元，其中国防部预算为7150亿美元，能源部和其他机构预算379亿美元。一方面，从时间上看，该申请比20世纪20年代以来任何一届新政府的预算申请发布时间都晚；另一方面，受到美国总统和政府换届的影响，该申请省略了国防部对2023－2026财年的预测。该申请将战争和持久作战费用（421亿美元）自2001年以来首次纳入国防部基本预算，取消了20年来伴随国防部预算的独立战争资金账户。这份报告分析了2022财年国防部预算申请对过去申请的延续和变化，并预测了2023财年至2026财年的国防部预算申请。2022财年国防部预算申请在申请总额、各拨款账户的配额和各军事部门的配额都维持了现状，整体情况稳定。该报告指出，在2022财年的国防部预算申请中，国防部的预算申请总额与经过调整后的2021年获批预算总额几乎相同，并且延续了近年来的两个趋势：一是国防部将更多的预算配额分配给了资产投入，减小了人员薪酬和作战行动的投入；二是空军和海军部队拿到了更多的预算份额，陆军、海军陆战队和国防部部局机关的额度有所减少。一、申请总额如表1所示，2022财年美国国防部预算申请总额为7150亿美元，与20021财年的批准额度相比，名义增长率为1．6％；按当年币值美元换算之后，申请总额的实际增长率减少了0．2％。表12021财年至2026财年总统预算申请中的酌定预算权（亿美元）（数据来源：美国国防部2022财年国防预算概述；美国管理和预算办公室（OMB）。注：虽然申请文件中没有对2023财年至2026财年进行预测，但根据美国管理和预算办公室对美国防部的预测，可以作为2023财年及之后的预算申请参考）
2022财年的国防部预算申请作为拜登政府的第一份预算申请，与以往每届政府的第一份预算申请相比，如图2所示。通过评估其国防部预算申请总额的实际增长率，从中分析出新政府和国会的决定。如果0％的实际增长率意味着维持现状的话，那么拜登政府是自1945年以来最维持现状的第一份国防部预算。
图22022财年国防部预算申请的实际增长率与历任政府期间第一年预算申请对比从图2中也可以看出，从小布什政府以来的历届政府的第一份预算都显著增加，这是因为美国海外军事行动的加强促成了平均3．7％的实际增长率。而拜登政府对自2018年国家安全战略和国防战略的延续，以及对海外军事行动需求的减弱（特别是美国从阿富汗和伊拉克撤军），促成了拜登政府维持现状的预算申请，并且可能会打破20年来新任总统提高国防部预算的惯例。二、趋势1：投资份额增加2022财年国防部的预算申请反映出了过去十年来的两个趋势，其中第一个趋势是分配给投资和其他支持的份额不断增长，相反分配给薪酬和运营的份额则不断下降，如图3所示。从2013财年到2021财年，投资的最高限额份额从29％增长到36％。这一转变是由于采购和研究、开发、测试和评估（RDT＆E）的份额不断增长，采购的份额从17％增长到20％，研究、开发、测试和评估（RDT＆E）的份额从11％增长到15％。2022财年的要求延续了这一趋势，它给予采购18％的份额，略有减少；给予研究、开发、测试和评估（RDT＆E）16％的份额，稳定增长。
图32013财年至2022财年国防部最高限额投资增长份额变化（来源：美国管理和预算办公室（OMB））这种趋势的变化符合美国面向大国竞争的趋势，也符合美国对未来十年不会发生重大冲突的判断。在当前的情况下，美国在与中国和俄罗斯的竞争的核心问题是是否正在发展最佳的能力，威慑并且在必要时击败对手。为此，美国防部更强调长期的技术进步，进而反映出预算申请中投资和其他支持份额的增加。从预算分配上看，2022财年的申请也遵循了2018年以来的国防战略。三、趋势2：空军和海军将拿更多的钱第二个趋势是分配给空军和海军的份额不断增长，而分配给陆军和海军陆战队的份额则不断下降，如图4所示。从2013财年到2021财年，空军和海军的最高限额份额从48％增长到52％。在这期间，其中空军的份额从25％稳步上升到29％。地面部队的份额从2013财年的35％下降到2016－2017财年的30％，然后在2021财年回升到32％。陆军的份额在这一时期稳步下降，从2013财政年度的30％缩减到2021财政年度的25％，而海军陆战队的份额在4％和7％之间波动，平均为5％。2022财年预算申请延续了这一趋势。它将国防部53％的份额分配给空军和海军，其中空军继续稳步上升，获得30％的份额，海军为23％。地面部队的份额为31％，其中陆军24％，这是十年来最小的份额，海军陆战队7％。
图42013财年至2022财年美空军和海军部队的国防部最高限额份额增长对比（来源：2021财年国防预算；2022年陆军部国防预算概述）在总额维持稳定的情况下，减少地面部队的份额从一定程度上反映了美国降低对与俄罗斯、朝鲜、伊朗等国家和地区发生潜在冲突的判断；而美国空军和海军不断增长的份额似乎与中国有关，许多政策制定者认为，与中国的潜在军事竞争和冲突将主要发生在空域和海域。四、预测未来：拜登政府预算申请预测拜登政府在2022财年提出了一个相对稳定的预算总额，反映出在其执政期间不太可能大幅调整国防部开支。如果2023财年至2026财年的最高限额增长率遵循历史趋势，那么在拜登政府执政期间，国防部的预算变化则维持在稳定状态。自1953财年以来，根据第一年的实际增长率与任期内其余年份的实际增长率变化（图5），历届政府的国防预算可以分为三种模式，即：“推动者”——政府的第一年实际增长率超过5％（肯尼迪、里根、小布什）；“削减者”——政府的第一年增长率低于－5％（杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松、克林顿）；“维持者”——政府的第一年比率介于两个极端之间（所有其他政府），如图6所示。
图51953财年至2020财年国防部最高限额实际增长率（来源：美国国防部2021财年国防预算估计）
图61953财年至2020财年按行政年度和类型划分的国防部总额实际增长率对比拜登政府在2022财年的要求中没有提出大的变化，因此没有抓住机会在其任期内显著地改变国防部的最高限额。拜登政府可能会像过去几届政府一样，在以后改用更大或更小的实际增长率。然而，根据这一分析，这种转换可能无法弥补2022财年要求的惯性。在上述分析之后，CSBA和OMB对2023财年至2026财年国防部预算预测如表2所示。从2023财政年度到2026财政年度，这两个估计值仅相差220亿美元，这表明国防部未来可能会一直保持稳定的预算总额。表2CSBA预测2023财年至2026财年国防部总额（单位：亿美元）
通过份额转移指数（1984年，威廉－多姆克的“转移指数”概念）衡量国防部预算在不同军事部门之间的份额转换结果（图7）可以看出，通常在政府任期的第三年进行预算总额最大的分配调整。计算得到，2022财年国防部预算要求的转变指数为1．9点，低于1953财年至2020财年的历史平均水平，这一低指数也反映了2022财年国防部预算将维持现状。CSBA对份额转移的预测如表3所示。如果拜登政府根据维护者的平均水平调整预算分配，那么从2023财年到2026财年，它将在各军事部门和整个国防活动中转移1210亿美元，或每年约300亿美元。
图71953财年至2020财年份额转移指数表3CSBA对2023年至2026年潜在的份额转移的估计
五、结论与认识2022财年的国防部预算申请的特点是“稳中求进”，拜登政府在其第一份预算申请中并未做出显著的改变。国防部的预算总额与2021财年的批准总额相比的实际增长率几乎不变，申请中对投资份额的增加和对空军和海军份额的增加则是近十年来美国国防部预算申请趋势的延续。根据CSBA的分析和预测，在拜登政府第一份预算申请基本维持现状的情况下，在其任期内国防部预算发生重大调整的可能性较小。总的来说，在2018年以来美国国家安全战略和国防战略的指导下，2022财年国防部预算申请延续了特朗普政府期间国防部预算支出的特点。虽然执政人更迭，但美国政界对其大国竞争战略局势的认同一致。2022财年预算申请中，RDT＆E、空军、海军的占比增加，符合近十年来预算的变化趋势。一方面，这反映出美国认为在大国竞争中继续保持优势，需要在科技领域长期保持领先，这也与美国“第三次抵消战略”和近期的《无尽前沿法案》相呼应；另一方面这也反映了美军的判断，未来与大国之前的潜在冲突更有可能发生在空域和海域。（中国航空工业发展研究中心 孙玉凯）
